Financiamento da educação: que tal separar a aparência da essência? – Artigo de Binho Marques

O debate sobre financiamento da educação no Brasil tem uma característica curiosa: ele parece sofisticado, mas gira quase sempre em torno de uma visão simplória demais para dar conta do problema: “falta dinheiro”.

O problema é a falta de dinheiro? A resposta mais honesta é incômoda: sim, falta dinheiro; mas isso não explica a essência do problema. O país, goste-se ou não, construiu ao longo das últimas décadas um conjunto robusto de instrumentos de financiamento. Temos Fundeb, temos transferências diretas para escolas, temos programas específicos, temos planos de estado decenais, temos metas ambiciosas. Não estamos exatamente no ponto zero.

E, ainda assim, as desigualdades educacionais seguem firmes, persistentes, quase como se nada disso tivesse acontecido. Isso deveria nos obrigar a reformular a tese. Mas, em vez disso, seguimos repetindo a mesma, talvez porque ela seja confortável. É sempre mais fácil discutir quanto falta do que discutir como o que existe funciona.

O Acre, por exemplo (onde fui secretário municipal, estadual de educação e governador, entre 1993 e 2010), não recebia complementação do Fundeb até 2020, quando finalmente foi adotado o mecanismo do Valor Aluno Ano Total (VAAT) corrigindo uma falha dos critérios de redistribuição. Mas hoje, com muito mais recursos transferidos da União, a educação do Acre caiu das dez primeiras colocações nas avaliações nacionais para as últimas.

O problema do financiamento da educação no Brasil não é, fundamentalmente, contábil. É estrutural. Está menos na quantidade de recursos e mais na forma como eles são geridos: organizados, distribuídos e, principalmente, transformados (ou não) em condições reais de oferta educacional de qualidade. Dito de outro modo: o problema não é só quanto se gasta. É o que acontece depois que o dinheiro chega.

Uma análise mais atenta das políticas recentes, especialmente das estratégias que tenho avaliado, revela algo que não costuma aparecer com destaque no debate público: não falta política pública. Falta uma abordagem sistêmica.

Temos instrumentos. Muitos, inclusive. O Fundeb redistribui recursos, o PDDE chega direto às escolas, o PAR tenta orientar o planejamento, programas específicos atendem públicos historicamente negligenciados. Cada um desses mecanismos, isoladamente, faz sentido. Alguns funcionam bem. Outros funcionam razoavelmente.

O problema é que eles coexistem mais do que se articulam.

O resultado disso é um sistema que, na prática, exige que cada rede de ensino seja um pouco especialista em decifrar regras, combinar fontes, cumprir exigências e, de preferência, fazer tudo isso com equipes técnicas robustas. O que, convenhamos, não é exatamente a realidade da maior parte dos municípios brasileiros.

E aí aparece um efeito pouco discutido: quem tem mais capacidade de gestão consegue usar melhor os instrumentos disponíveis. Quem não tem, fica preso na engrenagem. O financiamento, que deveria reduzir desigualdades, passa a operar condicionado por elas.

Nada muito surpreendente, mas raramente dito com clareza.

Nesse cenário, a palavra “equidade” ganhou espaço. Hoje ela aparece em praticamente todos os documentos relevantes. Virou, com razão, uma espécie de consenso civilizatório mínimo. Ninguém é contra equidade.

O problema começa quando a gente olha o que acontece depois que a palavra é escrita.Equidade virou princípio. Mas ainda não virou critério.

Isso faz toda a diferença. Como princípio, ela orienta o discurso. Como critério, ela reorganiza decisões. E reorganizar decisões significa mexer na forma como o dinheiro circula, quem recebe mais, quem recebe antes, quem precisa de apoio adicional.

Sem isso, seguimos operando uma lógica curiosa: falamos de equidade, mas distribuímos recursos como se todos partissem do mesmo ponto. Não partem.

E, em um país profundamente desigual, tratar todos de forma igual não é neutralidade. É método eficiente de reprodução de desigualdade.

Parte desse desencontro aparece no debate quase interminável entre Custo Aluno Qualidade inicial (CAQi) defendido pela Campanha Nacional Pelos Direitos a Educação e o VAAT criado no novo modelo redistributivo do Fundeb. De um lado, a tentativa legítima de definir o que é necessário para garantir qualidade. De outro, a tentativa igualmente necessária de entender quanto cada rede realmente tem para investir.

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Transformar isso em disputa é um daqueles movimentos tipicamente brasileiros: cria-se uma falsa oposição para não enfrentar o problema real.

Sem parâmetros de qualidade, corre-se o risco de naturalizar o mínimo possível. Sem olhar para a capacidade real de financiamento, corre-se o risco de propor o impossível.

O problema não está em um ou outro. Está na incapacidade de articular os dois.

Mas isso exige sair da zona confortável das fórmulas prontas e entrar no terreno mais complexo da realidade. Se há um ponto cego nesse debate, ele atende pelo nome de capacidade estatal. E aqui a ironia é inevitável: discutimos bilhões com sofisticação, mas ignoramos quem vai, de fato, operar esse sistema.

Conheço Secretarias Municipais em São Paulo, maior estado do Brasil, que funcionam em uma única sala precária com apenas duas pessoas (o Secretário/a e um/a ajudante, nem sempre adjunto/a.

Não basta transferir recursos. É preciso que alguém consiga acessar, planejar, executar e monitorar esse uso. E isso não é igual em todo o território nacional.

Há redes com estrutura, equipes técnicas, sistemas organizados. E há redes que operam no limite, com alta rotatividade, pouca capacidade instalada e enorme pressão cotidiana.Se o desenho do financiamento ignora isso, o resultado não é neutro. Ele tende a favorecer quem já tem mais condição de operar o sistema.

Ou seja, o problema não é só quanto chega. É quem consegue fazer algo com o que chega.

E aí entra uma variável que costuma ser tratada como detalhe, mas não é: o território. O Brasil não é homogêneo. Essa frase é repetida com frequência, mas raramente levada às últimas consequências. Territórios indígenas, regiões amazônicas, áreas rurais, periferias urbanas: cada um desses contextos apresenta desafios específicos que não cabem em soluções padronizadas. Quando o financiamento ignora isso, ele não apenas perde eficiência. Ele erra o alvo.

Equidade, no Brasil, é necessariamente territorial. E isso exige mais do que boas intenções. Exige capacidade de leitura da realidade, uso qualificado de dados e disposição para diferenciar políticas. O contrário disso é aplicar a mesma régua em contextos completamente distintos e depois se surpreender com os resultados desiguais.

No fim das contas, o diagnóstico não é tão misterioso quanto às vezes parece. O Brasil não sofre de ausência de instrumentos de financiamento. Sofre de dificuldade de organizá-los como sistema.

Temos fragmentação, critérios ainda pouco explícitos de equidade, desigualdade de capacidade estatal e baixa integração entre financiamento, dados e planejamento.

Nada disso é exatamente novo. Mas, enquanto continuarmos tratando o problema como se fosse apenas de insuficiência de recursos, continuaremos errando o foco.

A saída, por sua vez, não passa necessariamente por criar mais um mecanismo. Passa por reorganizar o que já existe.

Isso implica integrar instrumentos, tornar a equidade um critério real de decisão, investir em capacidade de gestão e usar dados de forma sistemática. Implica, sobretudo, assumir que financiamento não é só transferência de recurso. É parte de uma arquitetura de Estado.

Pode parecer menos empolgante do que anunciar novas soluções. E, de fato, é. Mas é o tipo de trabalho que faz diferença. No fim, o debate sobre financiamento da educação é menos técnico do que se costuma dizer. Ele envolve escolhas.

Escolhas sobre quem deve ser priorizado, sobre como lidar com desigualdades, sobre que tipo de sistema queremos construir. E essas escolhas aparecem de forma muito concreta, longe dos documentos, na vida de quem está na escola.

É ali que se mede se o financiamento funciona ou não.

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E, por enquanto, os resultados sugerem que ainda temos mais instrumentos do que sistema e mais discurso que equidade de fato.

Talvez seja hora de levar isso a sério.